韓国年金改革：IMF管理下と運用変化

1997年のアジア通貨危機後、IMFの管理下に入った韓国では、年金運用に関する規制緩和政策が実施されました。具体的には、株式市場での運用や直接投資、更には海外ファンドとの共同投資を通じた外資誘致などが行われました。この論文では、これらの年金政策が、IMF主導の構造改革、特に金融市場改革と企業改革と密接に連動していた点を指摘します。 従来、年金政策は社会政策として、あるいは内需拡大による実体経済への間接的な貢献という側面が強調されてきましたが、本稿では、この時代の改革によって、韓国の年金政策が金融経済の安定と成長に直接的に貢献する機能を獲得した可能性を論じます。 既存の福祉国家に関する理論では、新興国の社会保障制度の整備、特に1990年代以降の韓国の急速な発展を十分に説明できないという問題意識から、本研究は着手されています。 既存研究では年金給付に焦点が当てられてきましたが、本稿では年金運用という視点から、特に1998年と2007年の改革に着目し、その連続性を明らかにしようとしています。1998年の改革は「韓国型福祉国家」の形成、2007年の改革はその再編期と位置づけられますが、年金運用面では一貫性が見られます。この一貫性こそが韓国年金政策の特徴であり、新自由主義の下で年金政策が新たな機能を獲得した可能性を示唆する重要な要素となっています。

1970年代以降、欧米の先進国では、戦後の福祉国家モデルが経済成長の停滞と共に危機に瀕しているとの指摘がなされ、社会保障の削減やワークフェアの導入が進められました。しかし、福祉国家の再編は、既得権益や政治的制約により、当初予想されたほどの縮減には至らなかったという研究結果もあります。一方、1990年代末から社会保障制度の整備が進んだ韓国については、既存の福祉国家理論を適用する上で困難な点が多く存在します。韓国の社会支出比率は先進国に比べて依然として低く、制度拡充の時期や社会経済構造も大きく異なるためです。 特に年金制度は、1998年に国民皆年金を達成しながらも、2007年には所得代替率の大幅な引き下げという「福祉縮減」政策が行われ、既存理論との整合性が問われています。 そのため、本稿では1990年代末から2000年代にかけての韓国年金改革をIMF管理下での構造改革という文脈で捉え直し、従来の研究では十分に分析されてこなかった側面、特に年金運用面での連続性に着目することで、新たな分析枠組みを提示することを試みています。 先行研究は、韓国の改革を福祉国家形成のプロセスとして捉えてきましたが、給付の拡大・縮小という視点だけでは、1998年と2007年の改革の連続性を十分に説明できません。本稿では、この点に着目し、年金運用という新たな視点から分析を進めます。

1998年の国民年金法改正では、国民皆年金が実現した一方、所得代替率の引き下げや保険料率の引き上げが行われました。国民皆年金化は、受給者数が限定されたまま保険料積立金の急増をもたらし、再分配や所得保障という福祉拡大という側面よりも財政面での変化が大きかったと評価できます。 減額老齢年金制度の導入もこの改革の特徴です。しかし、これは制度開始当初からの加入者のみを対象としており、他の高齢者への給付は限定的でした。 2000年代に入ると、少子高齢化による将来的な財政不安への対応として、年金制度改革が再び議論されます。2007年の改革では、所得代替率の更なる引き下げと支給開始年齢の引き上げが実施されました。この改革は単なる「福祉縮減」と一概には言えず、年金クレジット制度の導入や遺族年金制度の見直しなど、制度をより体系化しようとする側面も持ち合わせています。 これらの改革は、1998年の改革で残された課題への対応であり、財政安定化政策の延長線上にあると解釈できます。 先行研究は、2007年の改革を福祉国家再編期における政策と位置づけようとしてきましたが、制度の歴史の浅さから、そのような理論の適用は困難であると指摘されます。

アジア通貨危機後の韓国では、短期資本への依存が経済危機を招いたとの反省から、IMFの指導の下、金融市場の安定化と市場中心主義への転換が急務となりました。この政策目標達成のため、国民年金基金の運用方法が大きく変化しました。具体的には、年金積立金の運用先を従来の公共部門から金融部門へと転換し、株式市場への投資を急速に拡大しました。 1998年の改革では、国民年金基金の組織改革により、基金運用の専門化と独立性が強化され、同時に公共資金管理基金への預託義務が段階的に廃止されました。この預託義務の廃止は、低収益率に悩まされていた公共部門への投資を減らし、より高い収益率が期待できる株式市場への投資を促進する役割を果たしました。 1999年のベンチャーブーム、続く2000年のITバブル崩壊など、市場の変動もあったものの、年金基金は株式市場における運用比率を高めていきました。これは、単なる収益性の向上だけでなく、金融市場の安定化、ひいては市場中心の金融構造への転換に直接寄与する政策として位置づけられます。この運用戦略は、多くの先進国で株式市場への運用を制限していることと対照的であり、韓国の特殊性を示しています。 アメリカにおける年金積立金の運用に関する議論を例に、韓国の政策がいかに異例であったかが示されています。アメリカでは、機関投資家の増加にもかかわらず、年金積立金の株式投資は非市場性国債に限定されています。

韓国の年金基金は、株式市場への間接投資に加え、直接投資も積極的に行いました。これは、配当や株価上昇による資産価値の増加を期待する間接投資とは異なり、投資対象産業によって経済社会の資源配分を変え、GDPの成長に直接貢献する可能性を秘めています。 IMFは、韓国経済の危機の原因の一つとして財閥中心の開発主義的な国家介入と政経癒着を指摘し、構造改革の一環として企業改革（財閥改革）を推進しました。この文脈において、年金基金による直接投資は、新興企業の育成という政策目標に合致するものでした。 さらに、年金基金は海外民間ファンドとの共同投資を通じて、外資を誘致する役割も担っていました。これは、市場中心の金融構造への転換を促進する上で重要な役割を果たしたと言えるでしょう。 しかし、直接投資については、年金政策との直接的な繋がりを見出すことは難しいとされています。多くの先進国では、政治的介入を防ぐため、公的年金積立金の直接投資は制限されています。日本も、積極的に株式運用を行っている国ではありますが、韓国のような大規模な直接投資は行っていません。この点が、韓国の年金政策の特異性を際立たせています。日本GPIFやノルウェーGPF-Gとの比較を通じて、韓国の事例がいかにユニークかが強調されています。

1998年の組織改革と預託義務廃止以降、国民年金基金は運用先を公共部門・福祉部門から金融部門へと転換し、株式運用比率を急速に高めました。国民皆年金化による保険料収入の増加と、相対的に少ない受給者数の現状から、巨額の積立金が運用可能となりました。その運用収益率は、預託義務廃止と投資先の拡大と連動して増加しています。 この変化は、従来の年金政策で重視されていた収益性・安定性、独立性・公共性とは大きく異なるものでした。株式市場運用や直接投資は、社会政策としては不確実性が高く望ましくないものと見なされてきましたが、IMF管理下での構造改革という文脈では、市場の論理から見て合理的な政策と解釈できます。 つまり、この時代の年金政策は、構造改革によって生じる市場の問題の解決、あるいは構造改革そのものの補完という役割を担っていたと考えられます。これは、再分配による内需拡大を通じて間接的に経済成長に寄与する従来型の社会政策とは異なる、経済政策としての新たな機能の獲得を示唆しています。 この新たな役割は、「市場に反する政治」から「市場と協調する政治」への転換を示しており、新自由主義下の福祉国家における社会政策のあり方について新たな視点を提示しています。

本稿では、アジア通貨危機後の韓国における年金政策が、IMF主導の構造改革と密接に連動していたことを論じています。特に、金融市場の安定化というIMFの政策目標達成に、年金政策が重要な役割を果たしたと主張しています。 通貨危機後の韓国経済は、短期資本への過剰依存によって脆弱化しており、IMFは金融市場の安定化を最優先課題としました。このため、金融機関の整理や市場中心の金融構造への転換が急務となり、年金基金の株式市場への進出はその政策目標を達成するための重要な手段として位置づけられました。 年金基金の株式市場への投資は、市場の流動性を高め、金融市場の安定化に貢献したと考えられます。また、外資誘致を促進することで、市場中心の金融構造への転換を加速させる役割も担いました。 これらの政策は、従来の年金政策の枠組み、すなわち財政の安定性や公共性を重視する枠組みとは異なるアプローチであり、IMFの構造改革という特殊な状況下においてのみ可能になったと解釈できます。 この点は、多くの先進国において、公的年金が株式市場への投資を制限されていることと対照的であり、韓国のケースの特異性を示しています。

IMFの構造改革は、財閥中心の開発主義的な経済構造からの脱却を目指しており、企業改革（財閥改革）も重要な柱の一つでした。年金基金による直接投資は、この企業改革を補完する役割を果たしたと本稿では主張されています。 IMFは、財閥への過剰な国家介入と政経癒着が危機の深刻化を招いたと指摘していました。そのため、市場メカニズムに基づく企業運営の促進、そして新興企業の育成が政策目標として掲げられました。 年金基金による直接投資は、財閥からの経済構造の多様化を促進し、新興企業への資金供給を促進する効果がありました。また、海外ファンドとの共同投資を通じて外資誘致を促進することで、韓国経済の国際競争力を高める役割も果たしました。 これらの政策は、従来の社会政策の枠組みからは逸脱したものであり、市場原理に基づいた資源配分を促進する役割を担ったと言えます。 直接投資は、配当や株価上昇による間接的な経済効果だけでなく、資源配分への直接的な影響を与えるという点で、従来の年金政策とは異なる役割を果たしています。

本稿の重要な主張は、IMF管理下での構造改革と連動した年金政策の変化によって、韓国の年金政策が、従来の社会政策としての機能に加え、経済政策としての新たな機能を獲得した可能性があるという点です。 従来、福祉国家における社会政策は、市場から離れた労働力の「脱商品化」機能を持ち、再分配による内需拡大を通じて間接的に経済成長に寄与するものと捉えられてきました。一方、新自由主義下では、ワークフェアのように、給付を通じて労働力を市場に戻す「再商品化」機能を持つ政策も注目されています。 しかし、韓国のケースでは、年金基金の株式市場への進出や直接投資は、金融市場の安定化や企業改革を直接的に支援する役割を果たしました。これは、社会政策が市場メカニズムと直接的に関与する、従来の理論枠組みからは逸脱した新たな機能と言えるでしょう。 株式市場への運用や直接投資は、社会政策としては不確実性が高いとみなされてきましたが、IMFの構造改革という文脈では、市場の論理から見て合理的と解釈できます。 このように、韓国の年金政策は、社会政策と経済政策の境界を越えた新たな役割を獲得した可能性があり、既存の福祉国家論を再考する必要性を示唆しています。

本稿で分析された韓国の年金改革は、既存の福祉国家論では容易に説明できない特異な点を示しています。 先行研究では、韓国の年金改革を福祉国家形成・再編のプロセスとして捉え、Esping-Andersenの福祉レジーム類型論などを適用しようとする試みがなされてきました。しかし、韓国の社会支出比率が低く、制度拡充の時期や社会経済構造が先進国と大きく異なるため、既存理論の適用には限界があります。 特に、1998年の国民皆年金導入と2007年の所得代替率引き下げという、一見相反する政策が比較的短期間に実施された点は、既存理論では説明が困難です。 既存研究では、年金給付の拡大・縮小に焦点が当てられがちでしたが、本稿では、年金基金の運用方法という新たな視点から、これらの改革の連続性を明らかにしようと試みています。 このアプローチは、韓国の年金政策の独自性を浮き彫りにし、既存理論を超えた新たな分析枠組みの構築が必要であることを示唆しています。 韓国型福祉国家の形成過程における、権威主義体制からの脱却、労働運動の弱体化といった歴史的・政治的背景も、既存理論の適用を困難にしている要因として指摘されています。

韓国における年金政策の変化を理解するためには、国内政治要因の分析が不可欠です。 本稿では、金大中政権と盧武鉉政権の下で実施された年金改革について、その政策決定過程を詳細に検討する必要があると指摘しています。 金大中政権は、韓国で初めて選挙による政権交代を実現した政権であり、「民主化」をスローガンに掲げていました。しかし、その政策は、従来の党派性や市民団体・労働運動との関係性からは容易に説明できない側面を持っています。 この時代の経済政策は、IMFという外部要因だけでなく、「経済の民主化」という内在的な要因からも説明できる可能性があります。軍事政権期の政経癒着と財閥支配が根強く残る中で、経済自由化は同時に「経済の民主化」を意味していたと言えるでしょう。 政権交代や党派性の違いにも関わらず、年金基金の株式運用や直接投資といった政策が継続・拡大された要因については、更なる分析が必要です。労使政委員会の役割や、市民団体・NGOの影響なども考慮する必要があるでしょう。 これらの国内政治要因を踏まえることで、韓国の年金政策の独自性がより明確になる可能性があります。

韓国の年金政策と制度の機能変化を理解するためには、国際比較研究が不可欠であり、本稿ではチリと日本の事例が重要な比較対象として挙げられています。 1981年のチリの年金改革は、金融自由化と併行して実施されたものであり、韓国の改革と類似した点があります。特に、世界銀行の政策勧告がチリと韓国の年金改革にどのように影響を与えたのかを検討する必要があるとされています。 世界銀行がチリの年金改革に影響を与えたという指摘を踏まえれば、IMF管理下の韓国に対しても、預託義務の廃止や公共部門の民営化、金融制度の市場化といった政策勧告を行っていた可能性が高く、その影響度を検証することが重要になります。 また、2010年代以降、韓国を抜き去って株式市場での運用規模が世界一となった日本のGPIF（年金積立金管理運用独立行政法人）との比較研究も必要不可欠です。 日本GPIFの株式運用比率の引き上げが2014年以降であることを考えると、2000年代の韓国における株式運用は、世界的に見ても他に類を見ない非常に積極的なものであったことがわかります。これらの国際比較を通じて、韓国の年金政策の独自性と普遍性を明らかにすることが、今後の重要な課題となります。